На сайте Минприроды России размещен Проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)" (далее - Проект).

Предусматриваются изменения в:

• Федеральный закон "Об охране окружающей среды"

1. основные понятия
2. полномочия органов государственной власти
3. методы экономического регулирования и плата за негативное воздействие на ОС
4. нормирование в области ООС
5. наилучшие существующие технологии
6. государственный учет объектов, оказывающих НВОС
7. декларация об объемах НВОС
8. классификация объектов, оказывающих НВОС

• Федеральный закон "Об экологической экспертизе"
• Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"
• Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха"
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) 

Предлагается изложить в новой редакции ряд основных понятий в области охраны окружающей среды (далее также - ООС) (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"):

• нормативы в области охраны окружающей среды - установленные нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и технологические нормативы (абз. 19 ст. 1).

Вместе с тем, несмотря на использование по тексту закона такого понятия как "нормативы допустимого воздействия на окружающую среду" (например, в приведенном выше определении), проектом предлагается исключить из ст. 1 определение данного понятия, содержащегося в абз. 21 ст. 1.

В отличие от действующей редакции к природоохранным нормативам отнесены технологические нормативы. При этом:

• технологический норматив - значение технологического показателя, соответствующее наилучшей существующей технологии при определенных технологических условиях и значениях иных технологических показателей;
• технологический показатель - показатель, характеризующий технологию с точки зрения ее соответствия наилучшей существующей технологии (новый пп. ж ст. 1).

В действующей редакции под технологическим нормативом понимается норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который (...) отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции. Т.о., в настоящее время под технологическими нормативами понимаются, по сути, те же нормативы допустимых выбросов и сбросов, но применительно к единице выпускаемой продукции. В соответствии же с Проектом под технологическими нормативами понимаются такие значения негативного воздействия на окружающую среду, которые достигаются при использовании "наилучших существующих технологий".

• наилучшая существующая технология (НСТ) - совокупность применяемых для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, взаимосвязанных методов, способов, приемов и средств, основанных на современных достижениях науки и техники, обладающих наилучшим сочетанием показателей достижения целей охраны окружающей среды и экономической целесообразности;
  
• нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов - нормативы, которые определены в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в установленном режиме и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

В приведенном определении используется более широкое понятие "объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду" вместо "стационарные, передвижные и иные источники", используемого в действующей редакции.

• вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, а также превышение масс (объемов) выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду, лимитов на размещение отходов производства и потребления, указанных в свидетельстве о постановке на учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Определение понятия "вреда окружающей среде" расширено по сравнению с действующей редакцией. Под таковым понимается:

1. негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения,
2. превышение масс (объемов) выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду, лимитов на размещение отходов производства и потребления.

Если в первом случае необходимо доказать наступление негативных последствий - негативное изменение окружающей среды, то во втором случае - превышение масс (объемов) выбросов, сбросов уже само по себе является вредом окружающей среде.

Из ст. 1 предлагается исключить понятие "лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов" (абз. 27 ст. 1). 

Полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды согласно Проекту дополнены полномочиями по определению порядка ведения Реестра наилучших существующих технологий; установлению целевых показателей снижения негативного воздействия на окружающую среду (ст. 5).

Из полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в свою очередь, предлагается исключить ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом РФ (ст. 6).

К методам экономического регулирования в области ООС (ст. 14) планируется отнести предоставление налоговых льгот, льгот по неналоговым платежам, а также предоставление субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов при внедрении НСТ, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов, обезвреживании и использовании отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по ООС.

В новой редакции представлена ст. 16 закона "Плата за негативное воздействие на окружающую среду". Изменено название статьи - "Платность негативного воздействия". В соответствии с новой формулировкой п. 1 ст. 16 закона плата взимается за:

• выбросы в атмосферный воздух веществ и микроорганизмов;
• сбросы веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, на водосборные площади;
• размещение отходов производства и потребления;
• иное негативное воздействие на окружающую среду при установлении в соответствии с законодательством нормативов воздействия на окружающую среду.

Таким образом, изменен подход к взиманию платы: плата взимается за те виды негативного воздействия, для которых установлены нормативы воздействия на ОС. Согласно действующей редакции негативное воздействие на ОС признается платным независимо от того, установлены ли нормативы воздействия на ОС для конкретного вида воздействия.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" предлагается дополнить новыми ст. ст. 16.1-16.7, регулирующими отношения по исчислению и взиманию платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее также - НВОС). В настоящее время данные вопросы регулируются:

1. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия";
2. Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления".

• Ст. 16.1. "Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду".

В соответствии с Проектом таковыми являются российские и иностранные юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории РФ, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ хозяйственную и иную деятельность, оказывающую НВОС.

В действующем Постановлении Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 ничего не говорится о распространении данного постановления на российских индивидуальных предпринимателей.

• Ст. 16.2. "Порядок определения платежной базы платы за негативное воздействие на окружающую среду".

В связи с часто возникающим (распространенным) вопросом о необходимости вносить плату за НВОС при осуществлении сбросов веществ и микроорганизмов в системы канализации, в Проекте специально указывается, что платежная база в части таких сбросов веществ и микроорганизмов на основании договора признается равной нулю.

• Ст. 16.3. "Нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду".

Нормативы платы устанавливаются за выбросы, сбросы веществ и микроорганизмов, размещение отходов производства и потребления в отношении перечня регулируемых веществ и классов опасности размещаемых для хранения и для захоронения отходов производства и потребления.

Как и в настоящее время, нормативы платы за НВОС и коэффициенты к нормативам платы, учитывающие природные и социально-экономические особенности территорий и акваторий, а также иные стимулирующие коэффициенты утверждаются Правительством РФ.

• Ст. 16.4 "Порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду".

Согласно проекту размеры платы:

а) за массы (объемы) выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов, размещение отходов производства и потребления, установленные в пределах нормативов допустимых выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления, исчисляются с применением коэффициента равного 1;

б) за массы (объемы) выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов, размещение отходов производства и потребления, превышающие установленные нормативы допустимых выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления, исчисляются с применением коэффициента равного 25, а с 1 января 2016 г. с коэффициентом равным 100;

в) при применении в отчетном периоде (которым является календарный квартал) НСТ исчисляются с применением дополнительного коэффициента равного 0,5.

В соответствии с Проектом к полномочиям Правительства РФ относится утверждение правил исчисления платы за НВОС. Порядок взимания платы за НВОС и определения ее размера регулируется самим законом (Проектом).  

• В проектируемой статье 16.5 предусмотрен порядок корректировки платы за НВОС.
• В проектируемой статье 16.6 установлен порядок и сроки внесения платы за НВОС.
• Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы за НВОС осуществляется в соответствии со ст. 16.7 закона.

Проектом вводится принцип государственной поддержки деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды (ст. 17).

Согласно п. 2 ст. 19 закона (проектируемая редакция) нормирование в области охраны окружающей среды заключается в:

• установлении нормативов качества окружающей среды,
• определении нормативов допустимого воздействия на окружающую среду,
• определении технологических нормативов,
• определении целевых показателей снижения НВОС.

В соответствии с Проектом к нормативам качества окружающей среды относятся:

• нормативы состава и свойств компонентов окружающей среды, включая нормативы предельно допустимых концентраций и величин общих (интегральных) показателей;
• нормативы, физических показателей состояния окружающей среды, в том числе показатели радиоактивности и тепла;
• нормативы биологических показателей состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды;
• нормативы содержания болезнетворных и потенциально опасных микроорганизмов;
• нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В отличие от действующей редакции п. 2 ст. 21 закона в проектируемой редакции установлен закрытый перечень нормативов качества окружающей среды. К нормативам качества отнесены нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

Статьи 22 "Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду" и 23 "Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов" признаны утратившими силу. Однако еще раз отметим, что по тексту закона используется понятие "нормативы допустимого воздействия на окружающую среду".

Статья 28 регулирует отношения в области установления технологических нормативов. Технологические нормативы воздействия на окружающую среду определяются для наилучших существующих технологий и устанавливаются в Реестре наилучших существующих технологий (п. 1 ст. 28).

Технологические нормативы воздействия, исходя из технологических процессов, содержат характеристики, в том числе объемы выбросов, сбросов веществ, количество образуемых отходов производства и потребления, иные данные об уровнях воздействия на окружающую среду при применении конкретной технологии (п. 2 ст. 28).

Согласно п. 4 ст. 28 Проекта технологические нормативы воздействия на окружающую среду для передвижных источников устанавливаются техническими регламентами в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании.

Индивидуальные технологические нормативы разрабатываются и утверждаются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании технологических нормативов с учетом объемов выпускаемой продукции (оказания услуг, выполнения работ) при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (п. 5 ст. 28).

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" предлагается дополнить статьями 28.1-28.2, касающимися наилучших существующих технологий (НСТ).

Согласно Проекту перечень приоритетных областей применения НСТ определяется Правительством РФ для объектов, оказывающих НВОС с умеренным и опасным объемом (уровнем) НВОС.

Область применения НСТ определяется совокупностью критериев, применение которых к объекту, оказывающему НВОС, позволяет отнести его к регулируемому данным НСТ.

Целью применения НСТ является достижение наименьшего уровня НВОС в расчете на единицу произведенной продукции (работы, услуги).

В п. 5 ст. 28.1 Проекта перечислены критерии определения НСТ для включения в Реестр НСТ (соответствие технологии новейшим отечественным и зарубежным разработкам в конкретной отрасли производства; экономическая и техническая целесообразность внедрения и пр.).

Информацию о НСТ  можно будет узнать в информационно-технических документах о НСТ, содержащих сведения (описание) о комплексных производственных процессах (технологиях, методах), которые считаются НСТ для соответствующей отрасли. Данные документы в соответствии с Проектом должны разрабатываться и публиковаться уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти или подведомственными указанному органу государственными учреждениями.

Статьей 28.2 Проекта регулируются отношения по ведению Реестра НСТ.  

В новой редакции предлагается изложить ст. 69 закона, подробно регулирующую вопросы ведения государственного учета объектов, оказывающих НВОС (далее - объекты ОНВ).

Государственный учет объектов ОНВ осуществляется в целях:

• государственного регулирования природоохранной деятельности,
• классификации объектов ОНВ по уровню и объему такого воздействия,
• составления программ снижения НВОС,
• определения целевых показателей снижения НВОС и анализа их достижения.

Государственный учет ведется в форме систематизированного свода документированной информации, характеризующей объекты ОНВ (реестр ОНВ).

Объект, оказывающий НВОС, характеризуется следующей информацией:

• декларация об объемах НВОС;
• сведения о подтверждении соответствия НСТ;
• сведения о соответствии нормативам допустимого воздействия на ОС (материалы обоснования установления объемов выбросов, сбросов, размещения отходов);
• декларации по плате за НВОС;
• сведения о программах производственного экологического контроля;
• сведения о результатах государственного экологического контроля;
• иная информация, получаемая уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на ведение государственного учета ОНВ при исполнении указанным органом государственных функций.

Результатом постановки на государственный учет является выдача юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, имеющим объекты, оказывающие НВОС, свидетельства о постановке (снятия с учета, внесение изменений в учетные данные) на учет объектов, оказывающих НВОС с указанием разрешенных масс (объемов) НВОС.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" предлагается дополнить статьей 69.1 "Декларация об объемах негативного воздействия на окружающую среду".

Декларация об объемах НВОС (далее - Декларация) представляет собой документ, содержащий сведения о качественном составе и годовых массах (объемах) НВОС на объектах, оказывающих НВОС.

Декларация включает показатели масс выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов на окружающую среду по соответствующему регулируемому перечню веществ, масс образования, хранения и захоронения отходов производства и потребления, показатели доли использования и обезвреживания образуемых отходов.

Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые не применяют НСТ (не требуется внедрение НСТ) в Декларации  указываются установленные нормативы выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов, лимиты для хранения и захоронения отходов производства и потребления, являющиеся разрешенными.

Субъект платы за НВОС определяет платежную базу, в том числе на основании актуальной Декларации (п. 2 ст. 16.2 Проекта). Документированная информация, характеризующая объект, оказывающий НВОС,  включает в том числе Декларацию. 

Указанные декларации используются для проведения классификации объектов, оказывающих НВОС.

В проектируемой ст. 69.2 закона устанавливается классификация объектов, оказывающих НВОС (классификация ОНВ):

По результатам классификации ОНВ на основании декларации об объемах НВОС определяются абсолютные классификационные показатели выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов, размещения отходов и интегральный классификационный показатель совокупного НВОС.

В зависимости от интегральных показателей объекты, оказывающие НВОС подразделяются на классификационные группы с:

• незначительным,
• умеренным, 
• опасным уровнями и объемами НВОС.

В соответствии с проектируемыми переходными положениями со дня вступления в силу рассматриваемого проекта Федерального закона до 31 декабря 2011 г. юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны поставить на государственный учет принадлежащие им объекты, оказывающие НВОС в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти для получения свидетельства о постановке на учет объекта, оказывающего НВОС, и определения объемов разрешенного воздействия на окружающую среду.

Свидетельства о постановке на учет объектов, оказывающих НВОС, и установленные в них фактические объемы НВОС применяются с 1 января 2012 г.

С 1 января 2016 г. запрещается:

• строительство и эксплуатация объектов капительного строительства, которые отнесены к области применения НСТ, не соответствующих технологическим нормативам НСТ, включенной в Реестр НСТ;
• размещение объектов капитального строительства в пределах водного объекта, если такое размещение приведет к превышению нормативов допустимого воздействия на конкретный водный объект.

В срок до 1 июля 2010 г. Правительством РФ устанавливается порядок создания единой федеральной информационной системы, обеспечивающей ведение реестра объектов, оказывающих НВОС, реестра НСТ, систематизированного свода программ снижения НВОС.

Для целей Федерального закона "Об охране окружающей среды" признается разрешенным НВОС, определяемое как НВОС, соответствующее объемам НВОС, установленным в свидетельстве о постановке на государственный учет объектов, оказывающих НВОС  и приведенное в соответствие с целевыми показателями снижения НВОС для которых наступил срок их достижения.

При отсутствии свидетельства о постановке на государственный учет объектов, оказывающих НВОС, все массы (объемы) оказанного НВОС признаются нарушением законодательства в области ООС.

Для обеспечения основных принципов ООС, благоприятных условий жизнедеятельности человека, в целях поэтапного сокращения объемов воздействия на ОС, в том числе снижения выбросов, сбросов, образования и размещения отходов производства и потребления устанавливаются целевые показатели снижения НВОС. 

Целевые показатели снижения НВОС и рекомендации по их достижению устанавливаются в программах снижения НВОС.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня (ст. 11) планируется дополнить материалами обоснования установления технологических нормативов.

В соответствии с проектируемым п. 11 ст. 14 закона особенности проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования технологических нормативов устанавливаются Правительством РФ. Вызывает вопрос отсутствие аналогичного положения в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" в отношении проектной документации олимпийских объектов (хотя такое положение присутствует в Федеральном законе от 01.12.2007 № 310-ФЗ, руководствуясь которым Правительство РФ утвердило соответствующее Положение). 

Планируемые изменения в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"

Изменения касаются установления и соблюдения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Также в соответствии с проектируемым п. 2 ст. 26 порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами является составной частью производственного экологического контроля.

Согласно планируемым изменениям в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются:

• технические нормативы выбросов; 
• технологические нормативы (вместо предельно допустимых выбросов).

Технологические нормативы выбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных и передвижных источников на основе наилучших доступных технологий, включенных в Реестр НСТ с учетом нормативов качества окружающей среды и социально-экономических факторов.

Признана утратившей силу ст. 14 "Разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух".

В новой редакции планируется изложить ст. 8.41 КоАП РФ. Невнесение в установленные сроки платы за НВОС индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами влечет наложение административного штрафа в размере пятикратной суммы невнесенной в установленный срок платы.

Введение принципа кратности размера штрафа сумме невнесенной платы за НВОС с одной стороны представляется целесообразным. В соответствии с действующей в настоящее время редакцией ст. 8.41 КоАП РФ может возникнуть ситуация, когда при незначительной сумме невнесенной платы за НВОС (например, 3000 тыс. руб.), юридическое лицо обязано выплатить значительный административный штраф от 50 до 100 тыс. рублей (в зависимости от усмотрения судьи). На наш взгляд в данной ситуации очевидна несоразмерность правонарушения и наказания.

Тем не менее, установление размера штрафа, равного пятикратной сумме невнесенной платы, представляется спорным. На наш взгляд необходим дифференцированный подход к назначению административного наказания. Например, можно установить шкалу кратности административного штрафа (от однократного до пятикратного размера и т.п.). Также можно оставить пятикратный размер штрафа, однако при этом установить верхний предел штрафа. В ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ указано, что административный штраф для юридических лиц не может превышать 1 миллиона рублей, однако это касается административных штрафов, которые выражаются в рублях, а не в величине, кратной определенной сумме (в нашем случае - плате за НВОС). 

Можно также применить смешанный подход: установить сумму платы за НВОС, при невнесении которой применяется принцип кратности. А для случаев невнесения платы в размере, превышающем обозначенную сумму, установить "твердую" сумму штрафа в рублях.

На наш взгляд также было бы целесообразным разграничить состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 8.41 КоАП РФ, на "невнесение платы за НВОС" и "внесение платы за НВОС с нарушением установленных сроков". Степень общественной опасности второго правонарушения значительно меньше степени общественной опасности первого правонарушения.

Статья 8.41 КоАП РФ дополнена новыми составами административных правонарушений:

• нарушение установленного порядка постановки на учет в качестве плательщика платы за НВОС;
• непредставление в установленный срок сведений, необходимых для осуществления администрирования платы за НВОС администраторам доходов бюджетов, а равно представление таких сведений в неполном объеме или искаженном виде.

Уточняется состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 8.5 КоАП РФ (ответственность наступает в том числе за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации, в том числе данных декларации об объемах негативного воздействия).

Проектом также предусматривается внесение изменений в Налоговый кодекс РФ.

Принятие рассматриваемого Проекта потребует внесения существенных изменений в подзаконные нормативные правовые акты. В частности, это касается постановлений Правительства РФ, регулирующих вопросы исчисления и взимания платы за НВОС; административных регламентов и других актов, устанавливающих порядок выдачи разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Также будет необходимо принятие подзаконных актов, устанавливающих порядок ведения Реестров НСТ, ОНВ; регулирующих вопросы установления технологических нормативов, целевых показателей и т.д.