Skip to content

ГеоТочка. Изыскания, Консалтинг, ГИС.

19.09.2017 г.
Настройка
Narrow screen resolution Wide screen resolution Auto adjust screen size Increase font size Decrease font size Default font size
ГеоТочка
Комментарий к законопроекту об ООПТ, размещенному на сайте Гринпис Печать

СОДЕРЖАНИЕ


Общие сведения о законопроекте

На сайте Гринпис 9 декабря 2010 г. был размещен проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", направленный на регулирование отношений в области особо охраняемых природных территорий (ООПТ) (далее - Проект), а также комментарий Гринпис к указанному Проекту.

Проект подготовлен Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии совместно с Минприроды России.* При этом в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ находится принятый в первом чтении проект федерального закона № 97705-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части приведения Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в соответствие с действующим законодательством).

Рассматриваемый Проект существенно отличается от принятого в первом чтении законопроекта № 97705-5. Интересно отметить, что согласно Регламенту Государственной Думы ФС РФ (ч.2 ст.110) в случае, если в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Таким образом, рассматриваемый нами Проект может быть представлен либо в виде поправок к законопроекту № 97705-5 ко второму чтению, либо внесен в Государственную Думу ФС РФ в качестве самостоятельного законопроекта после завершения рассмотрения Государственной Думой ФС РФ проекта № 97705-5. 

К настоящему времени Проект не был внесен в Государственную Думу ФС РФ ни в качестве отдельного законопроекта, ни в виде поправок к уже внесенным проектам, и, таким образом, не является законопроектом в соответствии с действующим законодательством.

Предусмотрено внесение изменений в ряд федеральных законов, в том числе в:

  • Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях",
  • Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах",
  • Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";
  • Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации",
  • Земельный кодекс РФ,
  • Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды",
  • Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую",
  • Градостроительный кодекс РФ,
  • Лесной кодекс РФ и др.

Понятие особо охраняемых территорий (ООТ)

В действующем законодательстве используется понятие "особо охраняемые территории" (ООТ), при этом определение данного понятия отсутствует. Из текста Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что "особо охраняемые территории" включают в себя особо охраняемые природные территории и иные особо охраняемые территории, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение (п.3 ст.58).

В Проекте также не содержится определения рассматриваемого понятия, однако ряд проектируемых норм посвящен статусу ООТ. В частности главу IX Федерального закона "Об охране окружающей среды" предлагается переименовать и назвать "Особо охраняемые территории и объекты, имеющие особое экологическое и иное ценное значение", ряд норм главы IX планируется изложить в новой редакции.

Установление единого, специфического, общего для всех ООТ правового статуса Проектом не предусмотрено (за исключением общих требований об особой охране, общих положений о землях ООТ). Правовое регулирование будет осуществляться в отношении каждого вида ООТ отдельно.

В соответствии с Проектом режим ООПТ устанавливается Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". Правовой режим иных ООТ и объектов, имеющих особое экологическое и иное ценное значение, определяется федеральными законами "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и иными федеральными законами.

Таким образом, Проектом предусмотрена возможность установления правового режима ООТ только в федеральных законах. Отметим, что Проектом к ООТ отнесены микрозаповедники, биостанции и др. Их статус федеральными законами в настоящее время не определен. При этом и органы государственной власти субъектов РФ до принятия соответствующих федеральных законов создавать такие ООТ и определять их правовой режим не могут (согласно приведенной норме).

Проектом также не предусмотрен общий порядок создания для тех ООТ, в отношении которых не приняты специальные федеральные законы. Таким образом, возможность создания ООТ, в отношении которых не утверждены специальные федеральные законы, является чисто декларативной (до принятия таких законов или внесения изменений в действующие законы).

С учетом того, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, предлагаем предусмотреть возможность установления статуса ООТ также законодательными актами субъектов РФ.

Понятие и категории особо охраняемых природных территорий

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" планируется изложить полностью в новой редакции (в отличие от проекта № 97705-5, которым предусмотрено внесение изменений в отдельные статьи закона).

В Проекте дано новое определение понятию "особо охраняемые природные территории" (ООПТ).

Действующая редакция Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" Проект
ООПТ - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

К ООПТ относятся территории, в границах которых запрещается и (или) ограничивается экономическая и иная деятельность с целью сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, типичных и уникальных природных и иных объектов, которые имеют особое экологическое, научное, историко-культурное, эстетическое и рекреационное значение.

Отметим, что в новом определении ООПТ не расшифровывается, что понимается под "территорией", охватывает ли данное понятие водные объекты. Однако с учетом определения "территории Российской Федерации", содержащегося в ч.1 ст.67 Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что в широком смысле "территория" охватывает как земельные участки, так и водные объекты, и воздушное пространство над ними. Создание особо охраняемых водных объектов предусмотрено также Водным кодексом РФ (ст.66). При этом согласно ч.2 ст.66 Водного кодекса РФ статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены такие водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Из категорий ООПТ исключены лечебно-оздоровительные местности и курорты. Только данные категории ООПТ в соответствии с действующей редакцией закона могут создаваться на местном уровне органами местного самоуправления. В связи с исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов из категорий ООПТ создание ООПТ местного значения Проектом не предусмотрено. Таким образом, можно говорить о сокращении полномочий органов местного самоуправления в области создания ООПТ.

Проектом утвержден закрытый перечень категорий ООПТ. В действующей редакции такой перечень является открытым: Правительство РФ, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные категории ООПТ (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие) (п.2 ст.2). Проектом перечисленные территории отнесены к особо охраняемым территориям, имеющим особое экологическое значение (ООТ).

Таким образом, хотя у органов государственной власти останется возможность создавать различные особо охраняемые территории (ООТ), тем не менее, указанные территории не будут обладать статусом ООПТ, предоставляющим специфическую правовую защиту территориям (особые требования к строительству на землях ООПТ, необходимость прохождения государственной экологической экспертизы проектной документации; повышенная ответственность за нарушение законодательства об ООПТ и  т.д.).

Здесь с одной стороны можно говорить об упорядочивании системы ООПТ, а с другой стороны - о сокращении полномочий государственных органов в области установления режима особой охраны различных территорий (как было отмечено выше, не установлен общий порядок создания ООТ, не предусмотрена возможность установления статуса ООТ в законодательных актах субъектов РФ).

Отдельные категории ООПТ

>>> Государственные природные заповедники. В соответствии с действующей редакцией Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" можно выделить три функции, выполняемые государственными природными заповедниками: природоохранная, научно-исследовательская и эколого-просветительская (абз.2 п.1 ст.6).

Скажем несколько слов об эколого-просветительской функции. Согласно п.1 ст.74 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическое просвещение осуществляется посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов, в целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов.

В настоящее время на практике существует две точки зрения по вопросу о том, является ли экологический туризм разновидностью экологического просвещения и, как следствие, обладают ли государственные природные заповедники полномочиями на осуществление указанной деятельности.** Ситуация осложняется отсутствием законодательно закрепленного определения понятия "экологический туризм", а также перечисления конкретных видов деятельности, охватываемых понятием "экологическое просвещение".

Ряд государственных природных заповедников осуществляет организацию туристической деятельности, придерживаясь позиции, что такая деятельность является разновидностью "экологического просвещения". В виду отсутствия определения "экологического туризма" и специальных требований к данному виду деятельности отметим, что осуществление государственными природными заповедниками экологического туризма, выходящего за рамки "распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов; формирования экологической культуры, воспитания бережного отношения к природе" будет являться превышением полномочий.

Однако даже приведенная формулировка дает возможность "широкого" толкования "экологического туризма" (осуществление под видом туризма различных видов деятельности), не отвечает на вопросы о возможности строительства объектов туристического сервиса на территориях рассматриваемых ООПТ и т.п. На наш взгляд целесообразно дать законодательное определение "экологического туризма", установить разрешенные виды экологического туризма (в рамках экологического просвещения), и определить требования к ним.

В Проекте, в отличие от действующей редакции закона, прямо не указываются функции государственных природных заповедников (цели их создания). Однако они следуют из нормы, устанавливающей задачи федеральных государственных бюджетных учреждений, управляющих заповедниками. Указанные задачи дополнены задачей по развитию экологического туризма.

Таким образом, Проект напрямую допускает осуществление экологического туризма в заповедниках, разрешая существующее противоречие. Важно отметить, что в общих положениях Проекта, а также в главе о государственных природных заповедниках не содержится определение понятия "экологический туризм". Однако такое определение дано в п.2 ст.14 Проекта, посвященном рекреационной деятельности, допускаемой к осуществлению в национальных парках: экологический туризм - многодневное с ночлегом путешествие организованной группы физических лиц по определенному маршруту, связанное с ознакомлением с основными объектами охраны национальных парков, эколого-просветительской деятельностью и отдыхом.

По-видимому, указанное определение можно применить к экологическому туризму в заповедниках. Тем не менее, такое определение, на наш взгляд, должно содержаться в общих положениях закона. Также Проект не устанавливает конкретные требования к осуществлению экологического туризма, что может привести к негативным последствиям и причинению вреда ООПТ на практике (возникает, например, вопрос, где будет осуществляться ночлег: в палатках или в специально созданных сооружениях).

Создание государственных природных заповедников и их охранных зон, а также изменение их границ осуществляется решениями Правительства РФ, принимаемыми по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

В отличие от действующей редакции закона Проект предусматривает возможность изменения границ государственных природных заповедников. Такое изменение допускается в двух случаях:

  • в случае расширения территории заповедника,
  • в случае исключения из состава заповедника земельных участков, использование которых по целевому назначению в виду утраты ими особого экологического, научного и иного особо ценного значения невозможно, при условии включения в границы государственного природного заповедника равноценной по площади и особому значению территории, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих изменение границ такого государственного природного заповедника.

Гринпис отмечает, что указанная норма может стать "правовым основанием для узаконивания незаконной деятельности на территориях заповедников". Если по какой-то причине (например, поджога или незаконного строительства), участок территории заповедника утратил свою ценность, он может быть изъят из территории заповедника на законном основании.

В соответствии с Проектом в государственных природных заповедниках предусмотрен запрет на экономическую и иную деятельность. Исключения устанавливаются Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". Интересно отметить, что в Проекте приведен закрытый перечень видов разрешенной деятельности. В ст.9 Проекта перечислены виды деятельности, осуществление которых в государственных природных заповедниках запрещается. Перечисление конкретных видов деятельности при условии того, что установлен общий запрет на экономическую и иную деятельность, представляется нецелесообразным.

Как и действующая редакция закона, Проект допускает осуществление отдельных видов деятельности на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные природные комплексы и объекты. Однако по сравнению с действующей редакцией перечень таких видов деятельности существенно расширен.

Так по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники, допускается строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства, необходимых для выполнения задач, возложенных на федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление государственными природными заповедниками. Как было указано выше, в число таких задач входит и развитие экологического туризма. Экологический туризм подразумевает "длительное путешествие с ночлегом". В связи с тем, что Проект не определяет условия такого ночлега, приведенную норму можно трактовать, как допускающую строительство объектов туристической инфраструктуры.

Также допускается осуществление работниками федерального государственного бюджетного учреждения, управляющего государственным природным заповедником, а в случаях, установленных положениями о государственных природных заповедниках, и иными гражданами, любительского рыболовства. Таким образом, положением о заповеднике, по сути, может быть разрешено осуществление любительского рыболовства любым гражданам.

Ряд норм Проекта посвящен государственным природным биосферным заповедникам (т.е. государственным природным заповедникам, которые входят в международную систему биосферных резерватов). К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены биосферные полигоны.

В отличие от действующей редакции закона в Проекте перечислены виды деятельности, которые допускается осуществлять на специально выделенных участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. Во-первых, на таких участках могут осуществляться те же виды деятельности, что и на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования государственного природного заповедника, не включающих особо ценные природные комплексы и объекты. Помимо этого допускается осуществлять:

  • мероприятия по обеспечению рекреационной деятельности, включая строительство, реконструкцию и капитальный ремонт гостиниц, кемпингов, туристских баз и приютов, детских экологических лагерей, обустроенных туристских стоянок и мест отдыха, объектов общественного питания, автомобильных парковок, пирсов и лодочных станций, горнолыжных и лыжных трасс, канатных дорог и бугельных подъемников, а также объектов необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры, включая линейные объекты, обеспечивающие функционирование объектов туристской индустрии;
  • любительскую и спортивную охоту, прибрежное, любительское и спортивное рыболовство;
  • ведение охотничьего и сельского хозяйства
  • и др.

Учитывая цели создания полигонов, по-видимому, перечисленные мероприятия должны проводиться только в целях "апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы". В противном случае будет иметь место несоответствие между целями создания полигонов и допущенными к осуществлению видами деятельности.

В Комментарии Гринпис отмечено, что "строительство туристических объектов, инженерной и транспортной инфраструктуры оказывает серьезное негативное воздействие на окружающую среду, поскольку связано с вырубкой лесов, нарушением ландшафтов, и другими тяжкими последствиями". И таким образом, как таковое противоречит целям создания полигонов.

>>>Национальные парки. В соответствии с Проектом национальные парки являются ООПТ федерального значения, в границах которых выделяются зоны, где природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается всякая не предусмотренная настоящим Федеральным законом деятельность и зоны, где ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения природного и культурного наследия, а также его использования в рекреационных целях.

Необходимо отметить особенности порядка создания национальных парков, предусмотренные Проектом. По общему правилу национальные парки создаются решениями Правительства РФ, принимаемыми по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Однако национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников, осуществляемого решением Правительства РФ.

Проектом не предусмотрены необходимость обоснования и критерии такого преобразования. Для преобразования заповедника в национальный парк не требуется также проведение государственной экологической экспертизы. Хотя цели создания и режим указанных ООПТ различаются. Режим заповедников можно обозначить как более строгий.

Изменение границ национальных парков допускается в тех же случаях, что и изменение границ государственных природных заповедников.

Также как и действующей редакцией закона Проектом предусмотрено зонирование территорий национальных парков. Однако зоны и их режим, предусмотренные Проектом, отличаются от нынешних. Предусмотрены следующие зоны:

  1. заповедная зона;
  2. особо охраняемая зона (в настоящее время на территории указанной зоны допускается только строго регулируемое посещение, тогда как согласно Проекту  зона предназначена также для познавательного туризма. Возникает вопрос, отличается ли познавательный туризм от экологического?);
  3. рекреационная зона (значение указанной зоны расширено; в соответствии с Проектом здесь можно размещать объекты туристской индустрии, музеи и информационные центры. В настоящее время для этого предназначена зона обслуживания посетителей);
  4. зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;
  5. зона хозяйственного назначения;
  6. зона традиционного природопользования (является новой по сравнению с действующей редакцией Закона, предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов РФ, и в пределах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования).

Проектом предусмотрен общий запрет всякой деятельности в национальны парках, которая может нанести ущерб природной среде, ее компонентам и основным объектам охраны. Перечислены конкретные виды такой деятельности.

Отдельная статья Проекта устанавливает порядок обеспечения и осуществления рекреационной деятельности в национальных парках. Перечислены конкретные виды разрешенной рекреационной деятельности: кемпинговая рекреация; повседневная рекреация; массовые спортивные и зрелищно-развлекательные мероприятия; экологический туризм; спортивный туризм; экскурсии. При этом в целях обеспечения рекреационной деятельности допускается строительство всех необходимых объектов (гостиниц, автомобильных парковок, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры и пр.).

В действующей редакции не расшифровывается, что понимается под "объектами туристского сервиса". 

Проект также определяет особенности предоставления земельных участков национальных парков в целях обеспечения рекреационной деятельности. Земельные участки в целях обеспечения рекреационной деятельности могут предоставляться в аренду на срок до 49 лет.

>>>Природные парки являются региональными ООПТ, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

Создание природных парков и их охранных зон, а также изменение их границ и ликвидация осуществляются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления. Изменение границ природных парков допускается в тех же случаях, что и изменение границ национальных парков и государственных природных заповедников.

В природных парках также как и в национальных осуществляется зонирование территории. Выделяются следующие зоны: заповедная зона, особо охраняемая зона, рекреационная зона, зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, зона хозяйственного назначения, а также иные зоны в соответствии с законодательством субъектов РФ. Перечень видов зон национального парка является закрытым. 

>>>Государственные природные заказники являются ООПТ, предназначенными для сохранения или восстановления определенных объектов природного наследия и поддержания экологического баланса. Они могут быть как федерального, так и регионального значения. 

Государственные природные заказники регионального значения могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заказников федерального значения. Указанное решение может быть принято в отношении государственного природного заказника федерального значения, расположенного в границах одного субъекта РФ. Требование обосновать такое преобразование не установлено. 

Согласно Проекту в государственных природных заказниках постоянно или временно запрещается или ограничивается экономическая и иная деятельность, которая не соответствует целевому назначению земель и лесов, а также сохранению объектов охраны, расположенных в границах указанной особо охраняемой природной территории.

>>>Памятники природы являются ООПТ, в границах которых располагается уникальный, невосполнимый, имеющий особую экологическую, научную, культурную и эстетическую ценность биологический, гидрологический, геологический или другой основной охраняемый объект естественного либо искусственного происхождения.

Земельные участки, расположенные в границах федеральных памятников природы являются федеральной собственностью. Земельные участки, расположенные в границах региональных памятников природы являются собственностью субъектов РФ.

В границах памятников природы, их охранных зон запрещается экономическая и иная деятельность, которая не соответствует целевому назначению земель и лесов, а также сохранению объектов охраны, расположенных в границах указанной особо охраняемой природной территории.

Особенности деятельности на территории памятника природы и его охранной зоны устанавливаются паспортом памятника природы. 

>>>Дендрологические парки и ботанические сады являются ООПТ, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия. В дендрологических парках и ботанических садах запрещается всякая экономическая и иная деятельность, не связанная с сохранением и использованием в научных и просветительских целях специальных коллекций растений.

Государственный кадастр ООПТ 

Также как и действующей редакцией Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" Проектом предусмотрено ведение государственного кадастра ООПТ. При этом ведется как государственный кадастр ООПТ федерального значения, так и государственные кадастры ООПТ регионального значения. Дано определение государственного кадастра, определены требования к его содержанию. 

Участие граждан и общественных объединений в подготовке решений в области создания и развития ООПТ

Действующая редакция закона предусматривает участие граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании ООПТ (ст.5). Проектом допускается только участие граждан и общественных объединений в подготовке решений в области создания и развития ООПТ, при этом участие юридических лиц, не являющихся общественными объединениями, не предусмотрено. 

Охрана ООПТ и их охранных зон. Государственный контроль за соблюдением режима ООПТ

Отдельная глава проекта посвящена указанным вопросам. Государственный контроль (надзор) за соблюдением режима ООПТ и их охранных зон осуществляется: 

  • уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти или уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, - в отношении ООПТ, не переданных в управление государственным бюджетным учреждениям;
  • государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующей ООПТ.

Интересно отметить, что в Проекте ничего не говорится о контроле за государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление ООПТ.

Проектом предусмотрено, что государственные инспектора по контролю (надзору) за соблюдением режима ООПТ и их охранных зон наделяются также правами должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), должностных лиц, осуществляющих государственный охотничий контроль и надзор и должностных лиц специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, предусмотренными законодательством РФ.

Необходимо отметить, что государственный экологический контроль включает государственный лесной контроль и иные перечисленные выше разновидности контроля. При этом в приведенной норме ничего не говорится о правах государственных инспекторов по осуществлению таких разновидностей государственного экологического контроля, как государственный контроль за охраной атмосферного воздуха; государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами; государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и пр. 

Лечебно-оздоровительные местности и курорты 

Как было сказано выше лечебно-оздоровительные местности и курорты в соответствии с Проектом более не являются ООПТ. Теперь они относятся к особо охраняемым территориям (наряду с ООПТ). К строительству, реконструкции и капитальному ремонту на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов предъявляются те же требования, что и к указанным видам деятельности на землях ООПТ.

Здесь стоит отметить следующее. Проектом предусмотрено дополнение ст.49 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой государственная экологическая экспертиза проводится в отношении проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять не только на землях ООПТ, но и на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов (т.к. согласно Проекту лечебно-оздоровительные местности и курорты не являются ООПТ). Однако Проектом не предусмотрено внесение соответствующих изменений в ст.11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", устанавливающих объекты ГЭЭ.

В новой редакции изложено понятие округ санитарной (горно-санитарной) охраны. Он представляет собой территорию, на которой в соответствии с законодательством РФ установлен особый режим ее использования, обеспечивающий сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения, преждевременного истощения и иного негативного воздействия.

В приведенном определении допущена неточность, т.к. можно сделать вывод о том, что округа санитарной охраны устанавливаются только для лечебно-оздоровительных местностей. Далее же по тексту говорится, что такие округа устанавливаются также и для курортов.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. Указано, какие виды деятельности запрещается осуществлять на их территориях (не существенно отличается от действующей редакции закона).

Во второй и в третьей зонах округа санитарной (горно-санитарной) охраны допускается предоставление в частную собственность земельных участков для строительства зданий и сооружений, если его осуществление не запрещено на территориях указанных зон.

В соответствии с действующим законодательством лечебно-оздоровительные местности и курорты являются ООПТ. В границах ООПТ могут находиться земельные участки, находящиеся в частной собственности. Однако это связано не с предоставлением таких участков в частную собственность, а с приданием статуса ООПТ территориям, включающим земельные участки, находящиеся в частной собственности.

О предоставлении в частную собственность земельных участков в составе лечебно-оздоровительных местностей и курортов говорится впервые. 

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов 

Согласно Проекту изменение целевого назначения земель ООТ и объектов, образующих природно-заповедный фонд, независимо от их принадлежности к той или иной категории, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (проектируемый п.3 ст.58 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Земли, предусмотренные в п.3 ст. 58, не подлежат приватизации (проектируемый п.4 ст.58).

П.4 ст.58 допускает разные варианты толкования. Возникает вопрос: не подлежат приватизации любые земли ООТ и объектов или земли ООТ и объектов за исключением случаев, установленных федеральными законами? Вероятно, имеется в виду второй вариант толкования, иначе ссылка в п.4 ст.58 на п.3 ст.58 не имела бы смысл. 

В новой редакции предлагается изложить ст.ст. 94-97 Земельного кодекса РФ.

>>>Понятие и состав земель особо охраняемых территорий. В соответствии с действующей редакцией Земельного кодекса РФ перечень земель ООТ и объектов является открытым. Проектом предусмотрен закрытый перечень таких земель. Сюда входят:

  1. земли ООПТ;
  2. земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
  3. территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
  4. земли природоохранного назначения;
  5. земли рекреационного назначения;
  6. земли историко-культурного назначения;
  7. особо ценные земли в научном и историко-культурном отношении.

Возникает вопрос, чем отличаются земли историко-культурного назначения и особо ценные земли в научном и историко-культурном отношении.

>>>Земли ООПТ. В соответствии с Проектом к землям ООПТ относятся земли, расположенные в границах категорий ООПТ. В настоящее время к землям ООПТ помимо перечисленных относятся земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. При этом в соответствии с действующим Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов не являются ООПТ. Таким образом, Проект исправляет существующую неточность.

Как и в настоящее время, Проект допускает наличие в границах ООПТ земельных участков, находящихся в частной собственности (в случаях, предусмотренных законами).

Право собственности юридических лиц и граждан на земельные участки, расположенные в границах национальных парков, которое возникло у них в установленном порядке до создания национального парка, сохраняется до приобретения названных земельных участков в федеральную собственность. При этом Российская Федерация имеет преимущественное право приобретения указанных земельных участков. В соответствии с действующей редакцией Земельного кодекса РФ национальные парки имеют исключительное право выкупа таких земельных участков.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" предложено дополнить новой статьей 4, определяющей порядок использования земельных участков земель ООПТ. Для каждой ООПТ утверждается план развития, в котором устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков земель ООПТ и объектов капитального строительства, расположенных в их границах, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции таких объектов.

План развития ООПТ утверждается федеральным или региональным органом государственной власти, в ведении которого находится ООПТ. Принятию решения об утверждении плана развития предшествуют публичные слушания по проекту плана, проводимые федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующей ООПТ (для ООПТ федерального значения), либо органом субъекта РФ (для ООПТ регионального значения). 

Предусмотрено, что разрешение на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых осуществляется на ООПТ, выдается федеральным или региональном органом исполнительной власти, в ведении которого находится ООПТ.

>>> Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся земли, расположенные в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Проектом предусмотрено изъятие земельных участков, расположенных в первой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны, у юридических лиц и граждан для государственных или муниципальных нужд. В иных случаях земельные участки не изымаются. В основном статья содержит отсылочные нормы к Федеральному закону "О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах".

>>>Земли природоохранного назначения. К землям природоохранного назначения относятся земли, расположенные в границах следующих ООТ, имеющих особое экологическое значение:

  1. охраняемые береговые линии;
  2. охраняемые природные ландшафты;
  3. биологические станции;
  4. микрозаповедники;
  5. запретные и нерестоохранные полосы;
  6. защитные леса, предусмотренные лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий);
  7. охраняемые речные системы;
  8. памятники садово-паркового искусства;
  9. иных особо охраняемых территорий.

Как и в действующей редакции Земельного кодекса РФ, в Проекте установлен открытый перечень земель природоохранного назначения. Тем не менее, сам перечень является более подробным по сравнению с действующим. В настоящее время указанным территориям может быть присвоен статус ООПТ.  

>>>Градостроительная деятельность на землях ООТ.

Интересно отметить, что впервые требование о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации распространено Проектом также на объекты, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.  

При этом, также как и в случае с лечебно-оздоровительными местностями и курортами, предусмотрено внесение изменений только в ст.49 Градостроительного кодекса РФ. Тогда как изменения в ст.11 и ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" Проект не включает. Указанное обстоятельство на практике приведет к коллизии правовых норм.

* * *

Выводы и предложения

1. В Проекте широко используется понятие "особо охраняемые территории" (ООТ), однако определение данному понятию не дано, не объединены в отдельной норме категории ООТ.

Не предусмотрен общий порядок создания ООТ, такой порядок должен устанавливаться в специальных федеральных законах для каждой категории ООТ. В настоящее время федеральные законы в отношении отдельных видов ООТ, упоминающихся в Проекте, (микрозаповедники и т.п.) не приняты. При этом возможность определения статуса ООТ органами государственной власти субъектов РФ Проектом не предусмотрена.

Таким образом, возможность создания ООТ, в отношении которых не утверждены специальные федеральные законы, становится декларативной. Предлагаем ввести определение "ООТ" и указать категории ООТ, предусмотреть возможность установления статуса ООТ законодательными актами субъектов РФ.

2. Проектом предусмотрен закрытый перечень категорий особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Органы государственной власти теперь не смогут создавать ООПТ, не предусмотренные перечнем категорий ООПТ.

Таким образом, с одной стороны можно говорить об упорядочивании системы ООПТ. С другой стороны указанное обстоятельство означает сокращение полномочий (и возможностей) органов государственной власти в области придания статуса ООПТ различным территориям (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

Указанным территориям может быть присвоен статус ООТ, однако он не обладает спецификой правовой защиты статуса ООТ (особые требования к строительству на землях ООПТ, необходимость прохождения государственной экологической экспертизы проектной документации; повышенная ответственность за нарушение законодательства об ООПТ и т.д.). Также, как указано выше, существуют определенные трудности для установления статуса ООТ для отдельных территорий (см. п.1).

3. Согласно Проекту ООПТ могут создаваться только на федеральном и региональном уровнях. Таким образом, сокращены полномочия органов местного самоуправления в области создания ООПТ.

4. Действующий Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не содержит норм об осуществлении экологического туризма на территориях государственных природных заповедников. Ряд заповедников ведет такую деятельность, рассматривая экологический туризм как разновидность экологического просвещения.

В отличие от действующей редакции указанного закона Проект напрямую допускает осуществление экологического туризма на территориях государственных природных заповедников. При этом определение понятия "экологический туризм" дано только в главе "Национальные парки", а не в общих положениях проектируемой редакции федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Не установлены порядок и требования к осуществлению экологического туризма на территориях заповедников, что в конечном итоге может привести к нанесению вреда данным ООПТ.

Более того, на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные природные комплексы и объекты, допускается строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства, необходимых для выполнения задач по развитию экологического тризма.

Отметим, что разрешение экологического туризма на территориях заповедников "размывает" особый статус и назначение государственных природных заповедников, их отличие от национальных парков. Утрачивает смысл существование такой категории ООПТ как государственные природные заповедники.

На наш взгляд экологический туризм допустим на территориях заповедников в "минимальном виде", без строительства специальных объектов туристической инфраструктуры (гостиниц, дорог и т.п.). Предлагаем дать определение "экологического туризма" в общих положениях проектируемой редакции закона, уточнить данное определение, установить порядок и требования к осуществлению экологического туризма на территориях государственных природных заповедников, определить какие именно объекты капитального строительства допускается создавать в целях развития экологического туризма.

5. В отличие от действующей редакции закона в Проекте перечислены виды деятельности, которые допускается осуществлять на специально выделенных участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. К таким видам деятельности относятся в том числе мероприятия по обеспечению рекреационной деятельности, включая строительство, реконструкцию и капитальный ремонт гостиниц, кемпингов, туристских баз и приютов, детских экологических лагерей, обустроенных туристских стоянок и мест отдыха, объектов общественного питания, автомобильных парковок, пирсов и лодочных станций, горнолыжных и лыжных трасс, канатных дорог и бугельных подъемников, а также объектов необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры, включая линейные объекты, обеспечивающие функционирование объектов туристской индустрии.

Указанные виды деятельности не согласуются с целями создания биосферных полигонов: проведение научных исследований, экологический мониторинг, апробирование и внедрение методов рационального природопользования, не оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и не истощающие биологические ресурсы.

Таким образом, необходимо дополнить цели создания таких полигонов, либо изменить перечень разрешенных видов деятельности.

6. В соответствии с Проектом национальные парки могут быть созданы путем преобразования государственных природных заповедников, осуществляемого решением Правительства РФ. При этом для преобразования заповедника в национальный парк не требуется проведение государственной экологической экспертизы, какого-либо иного обоснования. Предлагаем предусмотреть необходимость обоснования и критерии такого преобразования.

7. Проект предусматривает возможность изменения границ государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, памятников природы. Такое изменение допускается в том числе в случае исключения из состава указанных ООПТ земельных участков, использование которых по целевому назначению в виду утраты ими особого экологического, научного и иного особо ценного значения невозможно, при условии включения в границы государственного природного заповедника равноценной по площади и особому значению территории, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих изменение границ такого государственного природного заповедника.

В современных условиях указанная норма может привести к захвату земель ООПТ путем незаконного обесценивания земель ООПТ (поджог, незаконное строительство и пр.)

8. Лечебно-оздоровительные местности и курорты в соответствии с Проектом более не являются ООПТ. Теперь они относятся к особо охраняемым территориям. К строительству, реконструкции и капитальному ремонту на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов предъявляются те же требования, что и к указанным видам деятельности на землях ООПТ.

Здесь стоит отметить следующее. Проектом предусмотрено дополнение ст.49 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой государственная экологическая экспертиза проводится в отношении проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять не только на землях ООПТ, но и на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов, территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Однако Проектом не предусмотрено внесение соответствующих изменений в статьи 11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", устанавливающие объекты ГЭЭ. 


*По данным Гринпис.

**1. В пользу точки зрения о том, что экологический туризм не является разновидностью экологического просвещения, говорит разница норм Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", в которых сформулированы цели создания государственных природных заповедников и национальных парков (п.1 ст.6 и п.1 ст.12). Национальные парки также, как и государственные природные заповедники, являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями. Однако в отношении национальных парков специально указывается, что включенные в их территории (акватории) природные комплексы и объекты предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Таким образом, туризм выделен самостоятельно, наряду с просветительской деятельностью. В отношении государственных природных заповедников о туризме не говорится.

2. Точки зрения о том, что экологический туризм является разновидностью экологического просвещения, придерживаются, например, Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. (Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009); Сухова Е.А., Абанина Е.Н., Зенюкова О.В. ("Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный)), комментируя ст.74 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

3. В пользу того, что "экологический туризм" и "экологическое просвещение" являются пересекающимися понятиями говорит определение "экологического туризма", содержащееся в ч.7 ст.2 "Модельного закона о туристской деятельности" (Принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-15 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). Экологический туризм - это природоориентированная туристская деятельность, имеющая целью организацию отдыха или получение естественнонаучных или практических знаний и опыта, не наносящая вред природной среде. Распространение знаний и информации является общим признаком "экологического просвещения" и "экологического туризма", тогда как организация отдыха - специфический признак экологического туризма. На наш взгляд экологический туризм можно приравнивать к экологическому просвещению только в той части, которая касается распространения знаний и информации.

 

При использовании и цитировании материалов сайта www.geotochka.ru ссылка на первоисточник обязательна. Со всеми замечаниями и предложениями по содержанию просьба обращаться к администратору сайта.

Игра Геоточка


Loading...

Фотогалерея

Контакты

info@geotochka.ru

+7 (499) 724 3760

факс +7 (499) 724 3804

За окном нашего офиса

Гидрометцентр России

Посетители