На сайте Минприроды России размещен проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)" (далее - Проект).

• Понятие "экологическая экспертиза"
• Объекты государственной экологической экспертизы
• Порядок проведения государственной экологической экспертизы
• Изменения, вносимые в Градостроительный кодекс РФ

Понятие "экологическая экспертиза"

Проектом предложено новое определение понятия "экологическая экспертиза" и тем самым, новый (по сравнению с действующим) подход к ее содержанию и проведению.

В проектируемой норме "расширено" понятие "экологическая экспертиза", а также ее назначение. В соответствии с Проектом назначение экологической экспертизы заключается не только в установлении соответствия документов (документации) требованиям законодательства в области охраны окружающей среды, но и в оценке достаточности мероприятий по охране окружающей среды и определении допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду.

Здесь стоит отметить, что в прошлых редакциях Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" проведение экологической экспертизы также включало в себя определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Однако оценка достаточности мероприятий по охране окружающей среды на законодательном уровне входит в предмет экологической экспертизы впервые.

В предложенном определении "экологической экспертизы" не используется оборот "документация, обосновывающая намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность". Вместо этого используется словосочетание "документы и документация, обосновывающие планируемую (проектируемую) хозяйственную и иную деятельность".

Учитывая приведенное определение, объектами экологической экспертизы могут быть только документы, документация, обосновывающие именно планируемую деятельность, а, например, не безопасность веществ, или придание определенного статуса соответствующим территориям и т.п.

Тем не менее, перечень объектов государственной экологической экспертизы (в проектируемой редакции) включает в себя такие объекты, как удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений (пп. 5 ст. 11); материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия (п. 6.3 ст. 11) и др., что не согласуется с приведенным выше определением "экологической экспертизы" (т.к. в качестве объекта указаны не документы или документация; также  "удобрения, пестициды, биостимуляторы роста растений" не являются "хозяйственной или иной деятельностью").

Таким образом, необходимо либо изменение формулировок объектов государственной экологической экспертизы, либо уточнение определения "экологическая экспертиза".

Объекты государственной экологической экспертизы

Планируется расширить перечень объектов государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ).

Объекты ГЭЭ федерального уровня предлагается дополнить следующими объектами (ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе"):

• удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений (пп. 5);

Как указано выше в пп. 5 ст. 11 в качестве объекта ГЭЭ названы вещества (удобрения и т.д.), а не документация, обосновывающая деятельность, связанную с указанными веществами.

• материалы, обосновывающие проведение работ по акклиматизации и гибридизации объектов животного мира (п. 6.4);
• материалы, обосновывающие объемы общих допустимых уловов водных биоресурсов (п. 6.5);

Объекты ГЭЭ, указанные в проектируемых пп. 5, 6.4, 6.5 ст. 11 рассматриваемого закона, согласуются с требованиями ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ "О животном мире". В действующей редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" перечисленные объекты не закреплены. Таким образом, несмотря на то, что Федеральным законом "Об экологической экспертизе" установлен конечный перечень объектов ГЭЭ, часть объектов ГЭЭ устанавливается другим федеральным законом. Проект закрывает существующую неточность правового регулирования. 

• единый проект, предусматривающий осуществление внешнеторговой сделки, связанной с ввозом в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов из иностранных государств, и реализацию специальной экологической программы или программ, финансирование которых осуществляется за счет средств, полученных от указанной внешнеторговой сделки (п. 2.1);
• материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия, проектов программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия (п. 6.3);
• проектная документация экологически особо опасных объектов, определенных в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (п. 7.3).

Действующим законодательством не предусмотрено понятие "экологически особо опасных объектов". В связи с этим Проектом предусматривается внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (п. 4 ст. 69).

Согласно изменениям перечень видов экологически особо опасных объектов, в отношении которых меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (в том числе ГЭЭ) осуществляются органами государственной власти РФ, определяется Правительством РФ. 

Также предусмотрены критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к видам экологически особо опасных объектов.

• вид хозяйственной и иной деятельности, характеризующийся на основе интегральных показателей совокупного воздействия на окружающую среду значительными уровнями и (или) объемами воздействия на окружающую среду;

В Проекте не пояснено, что понимается под "интегральными показателями совокупного воздействия на окружающую среду", не установлено, в каком порядке и кем определяются "интегральные показатели". Также не определено, какие уровни и объемы воздействия необходимо считать "значительными", каковы критерии такой "значительности". В отсутствии разъясняющих (уточняющих) подзаконных актов данный критерий можно охарактеризовать как непроработанный и "непрозрачный". Без дальнейшей проработки применение указанного критерия может привести к отнесению к экологически особо опасным объектам объектов, которые таковыми не являются.

• значительные объемы производства продукции для данного вида хозяйственной и иной деятельности;
• использование в процессе производства и/или содержание в выбросах, сбросах, отходах производства и потребления химических веществ с радиоактивными, концерагенными и мутагенными свойствами.

Важно отметить, что в Проекте не установлено, кто уполномочен определять, относится ли конкретный объект к экологически особо опасным объектам или нет. Если решение данного вопроса в дальнейшем планируется оставить на усмотрение органов государственной власти и природопользователей, то неизбежно возникновение споров между ними (в условиях неоднозначности приведенных критериев).

Изменена формулировка норм, касающихся особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Согласно Проекту к объектам ГЭЭ федерального уровня относятся не только материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ федерального значения, но и:

• документация, обосновывающая изменение режима ООПТ федерального значения, включение земельных участков в состав указанных ООПТ (п. 6.1);
• документация, обосновывающая перевод земель особо охраняемых территорий и объектов, находящихся в федеральной собственности или земельных участков в составе таких земель в другую категорию (п. 6.2).

Аналогичные изменения предлагается внести в ст. 12 закона, устанавливающую перечень объектов ГЭЭ регионального уровня (новые п.п. 4.2, 4.3).

Ряд объектов ГЭЭ федерального уровня планируется изложить в новой редакции.

Из объектов ГЭЭ предлагается исключить материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду (пп. 4 ст. 11; пп. 3 ст. 12). Ранее это уже было сделано в отношении материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Из объектов ГЭЭ федерального уровня согласно проекту исключена проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения. Это связано с тем, что в Проекте используется более широкое понятие "экологически особо опасные объекты" (п. 7.3 ст. 11), проектная документация которых подлежит ГЭЭ независимо от места их реализации.

В соответствии с Проектом расширен перечень объектов ГЭЭ регионального уровня:

• документация, обосновывающая создание новых и реконструкцию действующих мест погребения (пп. 4.4 ст. 12);
• материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, за исключением материалов, указанных в пп. 6.5 ст. 11 рассматриваемого закона (пп. 4.5 ст. 12).

Порядок проведения ГЭЭ

Согласно проектируемым изменениям общие требования к материалам, представляемым на ГЭЭ (п. 1 ст. 14), распространяются только на:

• объекты ГЭЭ федерального уровня, касающиеся установления, изменения статуса ООПТ (пп. 6 - 6.4 ст. 11);
• проектную документацию объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ (пп. 7.1 ст. 11);
• проектную документацию объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности (пп. 7.2 ст. 11);
• проектную документацию экологически особо опасных объектов (пп. 7.3 ст. 11);
• объекты ГЭЭ, ранее получившие положительное заключение ГЭЭ, в случае внесения в них изменений (пп. 8 ст. 11),

а также практически на все объекты ГЭЭ регионального уровня, за некоторыми исключениями (пп. 3 - 5 ст. 12). 

Требования к материалам, представляемым на ГЭЭ, для иных объектов ГЭЭ (п.п. 1 - 5, пп. 6.5, пп. 7 ст. 11; пп. 1, 2 ст. 12) содержатся в п. 1.1 ст. 14 рассматриваемого закона.

В соответствии с Проектом начало срока проведения ГЭЭ устанавливается не позднее чем через пятнадцать дней после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов в полном объеме (в отношении всех объектов ГЭЭ). Тогда как согласно действующей редакции начало срока устанавливается не позднее чем через один месяц (по общему правилу), а в отношении объектов, указанных в пп. 7.1 ст. 11 и пп. 4.1 ст. 12 закона, не позднее чем через три дня после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве.

Предлагается исключить указание на предельный срок проведения ГЭЭ (шесть/три месяцев/а) (п. 4 ст. 14). При этом указывается, что в процессе проведения ГЭЭ федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ по ходатайству заказчика вправе продлить срок ее проведения, но не более чем на один месяц.

По-видимому, сроки проведения государственной экологической экспертизы должны устанавливаться подзаконными нормативными правовыми актами Правительства РФ, учитывая, что к полномочиям Правительства РФ относится утверждение порядка проведения ГЭЭ (абз. 1 п. 3 ст. 5 закона).

Важно отметить, что в соответствии с Проектом не предусмотрен срок действия положительного заключения ГЭЭ, т.е. оно является бессрочным.

Исключается такое основание утраты юридической силы положительным заключением ГЭЭ как изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (абз. 5 п. 5 ст. 18).

Также планируется исключить норму, согласно которой заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта РФ.

Изменения, вносимые в Градостроительный кодекс РФ

Предлагается установить, что для утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком необходимо наличие не только положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (в случаях, предусмотренных ст. 49 Градостроительного кодекса РФ), но и положительного заключения государственной экологической экспертизы в установленных законодательством случаях (ч. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с Проектом ст. 49 Градостроительного кодекса РФ регулирует также проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов.

При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте экологически особо опасных объектов кроме государственного строительного надзора предусмотрено проведение государственного экологического контроля (ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ в проектируемой редакции).